摘要：結(jié)合汶川地震災(zāi)區(qū)城市避災(zāi)場(chǎng)所與綠地的調(diào)研，分析我國(guó)當(dāng)前城市防災(zāi)及防災(zāi)體系規(guī)劃與城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關(guān)系以及綠地建設(shè)缺失的情況，提出建立城市防災(zāi)綠地系統(tǒng)，具體結(jié)合不同階段避災(zāi)場(chǎng)所需求提出了緊急疏散、臨時(shí)避災(zāi)和過渡安置等避災(zāi)綠地分級(jí)規(guī)劃指標(biāo)，并就推進(jìn)今后平災(zāi)結(jié)合的城市綠地建設(shè)提出了健全法規(guī)、加強(qiáng)研究、調(diào)整功能、試點(diǎn)示范、定期檢查等系統(tǒng)的措施建議。

　　中國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各種自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是近年來，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，人口、建設(shè)量的急速發(fā)展，城市存在的安全隱患較大。城市防災(zāi)體系與城市避災(zāi)綠地的建設(shè)未受到應(yīng)有的重視，呈現(xiàn)出滯后的狀況，此次汶川地震使這方面的問題得以暴露。具體反映在：城市開敞空間布局不合理，尤其是城市中心區(qū)缺少綠地；避災(zāi)綠地體系不健全，綠地總量不足；現(xiàn)使用的避災(zāi)綠地亦存在次生災(zāi)害隱患；具有相應(yīng)設(shè)施的固定避災(zāi)場(chǎng)所或公園缺失。從以上問題看出：我國(guó)城鎮(zhèn)綜合防災(zāi)和避災(zāi)綠地規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理有待于認(rèn)真研究和落實(shí)。本文從城市防災(zāi)、減災(zāi)、避險(xiǎn)等城市安全角度就我國(guó)城市綜合防災(zāi)與綠地規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行探討。

　　1 城市安全與城市防災(zāi)規(guī)劃

　　城市安全是指城市抵御、減輕自然或人為災(zāi)害破壞城市建設(shè)，威脅人員生命財(cái)產(chǎn)的一種防預(yù)能力。城市災(zāi)害是難以完全避免的，因此，在城市規(guī)劃中，針對(duì)重要的城市災(zāi)害需專門編制防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)規(guī)劃；針對(duì)多種災(zāi)害或次生災(zāi)害需編制綜合防災(zāi)規(guī)劃。

　　1.1  災(zāi)害類型與城市受災(zāi)的特點(diǎn)

　　城市災(zāi)害有自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，這些災(zāi)害對(duì)城市的破壞既有不同點(diǎn)也有共同特征。在許多災(zāi)害發(fā)生時(shí)又伴有次生災(zāi)害，導(dǎo)致更嚴(yán)重的災(zāi)難。城市災(zāi)害及城市受災(zāi)的特點(diǎn)見(表1)：

表1：城市主要災(zāi)害類型與特點(diǎn)一覽表

　　1.2  城市防災(zāi)與防災(zāi)體系規(guī)劃

　　面對(duì)如此多的災(zāi)害威脅，為提高城市的安全，預(yù)防城市災(zāi)害，必須在城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城市防災(zāi)、減災(zāi)的特點(diǎn)與要求，并應(yīng)布城市規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)層面逐一落實(shí)，建立一個(gè)綜合的城市防災(zāi)體系。

　　首先，應(yīng)根據(jù)地質(zhì)條件確定城市選址與規(guī)模。有效避開地質(zhì)斷裂帶，減輕可能發(fā)生的地震破壞程度。山地城市依據(jù)安全空間確定城市規(guī)模，避免靠山建設(shè)，避免或減少因山體滑坡對(duì)城市造成的破壞。

　　其次，應(yīng)在城市總體規(guī)劃中考慮城市的綜合防災(zāi)要求，規(guī)劃出有利于城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，留出適宜的開放空間與防護(hù)用地，合理安排及有效隔離具有安全隱患的能源設(shè)施、危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)與工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。減少工業(yè)災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)城市居民的傷害。

　　其三，根據(jù)城市的環(huán)境特點(diǎn)與發(fā)生各類災(zāi)害的可能，編制抗震、防洪、消防、人防和地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)等專業(yè)規(guī)劃。各項(xiàng)防災(zāi)、減災(zāi)的專業(yè)規(guī)劃應(yīng)在全面分析的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃原則、標(biāo)準(zhǔn)與措施。結(jié)合城市用地的分區(qū)布局，提出用于城市綜合防災(zāi)的具體量化的用地與空間。以抗震防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃為例，在避震疏散場(chǎng)所的規(guī)劃中，應(yīng)根據(jù)疏散人口數(shù)量和分布情況進(jìn)行計(jì)算，依次安排各類避震疏散場(chǎng)所用地規(guī)模與分布位置。這些疏散場(chǎng)地包括城市公園、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)、綠地、空曠場(chǎng)地、停車場(chǎng)和大型人防工程等。

　　2    城市防災(zāi)體系與綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　盡管城市災(zāi)害有各自的特點(diǎn)，但預(yù)防和減輕城市各類災(zāi)害，在規(guī)劃上有其共性特征，主要體現(xiàn)在防護(hù)隔離、疏散避險(xiǎn)與救災(zāi)安置等場(chǎng)所的用地規(guī)劃布局上。因?yàn)檫@些防災(zāi)避險(xiǎn)空間是以城市綠地為主體，所以城市防災(zāi)和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃有著密切的關(guān)系。以往的城市防災(zāi)規(guī)劃也常常盡可能多的將防災(zāi)避險(xiǎn)功能安排在城市綠地中，往往超出了綠地的實(shí)際承載能力。究竟城市綠地承擔(dān)著什么樣的防災(zāi)功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市防災(zāi)規(guī)劃的相互關(guān)系是什么？對(duì)此，應(yīng)就綠地系統(tǒng)規(guī)劃與各類城市綠地防災(zāi)功能進(jìn)行綜合分析與研究。

　　2.1  當(dāng)前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃情況

　　城市綠地系統(tǒng)是基于城市的山、水地貌條件和城市的布局結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，規(guī)劃出的貫穿城市內(nèi)外，由點(diǎn)、線、面綠地組成的綠地網(wǎng)絡(luò)。城市綠地系統(tǒng)既包括了進(jìn)入城市建設(shè)用地指標(biāo)的園林綠地，也包括城郊竹山林、田園、濕地等其他綠地。

　　(1)  城市綠地規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)規(guī)定

　　在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，城市綠地分為公共綠地與生產(chǎn)防護(hù)綠地。在其他各類建設(shè)用地中分布的綠地作為單位附屬綠地，不進(jìn)入城市總體規(guī)劃的用地平衡。國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)的通知 (國(guó)發(fā)[2001]20號(hào))文件中提出2010年全國(guó)城市人均公共綠地面積達(dá)到10平方米以上，城市中心區(qū)人均公共綠地達(dá)到6平方米以上，城市規(guī)劃建成區(qū)綠地率達(dá)到35%以上?！冻鞘芯G化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定》(建城[1993]784號(hào))中對(duì)各類附屬綠地提出指標(biāo)，新建居住區(qū)綠地率不低于30%，工業(yè)企業(yè)、商業(yè)中心等綠地率不低于20%，學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)團(tuán)體、公共文化設(shè)施等綠地率不低于35%，污染性工廠的綠地率不低于30%，并設(shè)置不少于50m的防護(hù)林帶，城市水體及鐵路旁的防護(hù)林帶寬度不少于30m，城市道路綠地率達(dá)到15%~20%。

　　(2)  城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的深度與重點(diǎn)

　　城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中的一個(gè)專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，其規(guī)劃深度僅限于城市總體規(guī)劃層面。城市綠地系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃的重點(diǎn)是：結(jié)合城市的用地布局建立一個(gè)有利于城市生態(tài)健全發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)；有利于城市居民使用并均勻分布的公園系統(tǒng)。在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中能夠落實(shí)公共綠地和生產(chǎn)防護(hù)綠地，單位附屬綠地僅體現(xiàn)規(guī)劃要求，具體用地需要在城市詳細(xì)規(guī)劃中逐步落實(shí)。城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃是近年來為加強(qiáng)城市綠地的規(guī)劃建設(shè)，單獨(dú)進(jìn)行編制的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。其規(guī)劃的特點(diǎn)是在深入專業(yè)調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，從城市生態(tài)建設(shè)、植物景觀建設(shè)、生物多樣性保護(hù)與建設(shè)等方面提出更細(xì)化、針對(duì)性更強(qiáng)的規(guī)劃要求。近年來編制的城市綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)化了綠地結(jié)合城市防災(zāi)的要求，普遍增加了防災(zāi)綠地規(guī)劃這一內(nèi)容。

　　2.2  城市綠地具有的防災(zāi)避險(xiǎn)功能

　　城市中的各類綠地均具有一定的防災(zāi)功能，因城市綠地分布位置不同其防災(zāi)避險(xiǎn)的特點(diǎn)各有不同。分布在城市河濱低地的防護(hù)綠地在汛期具有蓄水排澇與行洪作用，從而可減少城市水災(zāi)；分布在工業(yè)區(qū)、危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)外的隔離防護(hù)綠地，可以有效地減少或緩解事故發(fā)生時(shí)對(duì)周邊居民的危害；分布在城市中的各類隔離綠帶及道路綠帶可以起到阻燃作用，從而減少城市火災(zāi)的蔓延；分布在城市中的大型公園和城郊綠地可以作為避災(zāi)安置場(chǎng)所，各類單位附屬綠地可以作為災(zāi)時(shí)人員緊急避災(zāi)疏散場(chǎng)所。

　　2.3  結(jié)合城市防災(zāi)的綠地系統(tǒng)規(guī)劃

　　既然城市綠地?fù)?dān)負(fù)著如此重要的城市防災(zāi)功能，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)將綠地防災(zāi)避險(xiǎn)切能規(guī)劃作為其中重要的一個(gè)組成部分。具體規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)在3個(gè)萬面：

　　第一，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)與城市綜合防災(zāi)規(guī)劃在用地布局上統(tǒng)籌安排，較好結(jié)合，突出城市防災(zāi)重點(diǎn)。合理確定生產(chǎn)防護(hù)綠地與公共綠地布局，保證公共綠地本身的安全，避免將防護(hù)綠地作為公共綠地。合理布置各級(jí)綠地，明確各類防災(zāi)綠地的功能與作用，確定各級(jí)防災(zāi)綠地的服務(wù)半徑與范圍。

　　第二，根據(jù)規(guī)劃的防災(zāi)綠地具體用地條件，測(cè)算其避災(zāi)人員容量。計(jì)算容量時(shí)應(yīng)扣除水面、陡坡、山地、灌木叢林等人員不能進(jìn)入的用地；扣除高層建筑物下不安全地帶和人員疏散通道用地；扣除文物保護(hù)用地。通過避災(zāi)容量的計(jì)算，驗(yàn)證城市防災(zāi)規(guī)劃的合理性。

　　第三，對(duì)重點(diǎn)防災(zāi)避險(xiǎn)綠地的規(guī)劃應(yīng)提出平災(zāi)結(jié)合的設(shè)計(jì)要求。如分布在城市中心區(qū)的綠地承擔(dān)的防災(zāi)避險(xiǎn)功能較強(qiáng)，其綠地設(shè)計(jì)應(yīng)盡量保持林下開放空間，少植灌叢，少用水池，少堆地形。對(duì)一些在災(zāi)時(shí)可結(jié)合作為固定避災(zāi)安置場(chǎng)所的公園綠地，應(yīng)增加災(zāi)時(shí)可以迅速轉(zhuǎn)換利用的場(chǎng)地和設(shè)施，如營(yíng)地、水井、廁所、管網(wǎng)、通訊、照明等。