財(cái)政部正在研究PPP模式中的稅收優(yōu)惠政策，主要方向聚焦流轉(zhuǎn)稅，特別是政府和社會資本之間轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的交易環(huán)節(jié)稅收。

　　PPP項(xiàng)目的整體稅費(fèi)，包括該項(xiàng)目全生命周期的各種稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等。其中，僅稅收一項(xiàng)就包括增值稅、契稅和企業(yè)所得稅等。具體到資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，社會資本可能會對項(xiàng)目的資產(chǎn)每年做折舊費(fèi)用處理，但稅務(wù)部門不一定認(rèn)可這種處理，一般是在每年資產(chǎn)的評估值基礎(chǔ)上征收契稅。

　　此外，社會資本在PPP項(xiàng)目中獲得的各種財(cái)政補(bǔ)貼，稅務(wù)部門也可能將其視同收入，繳納企業(yè)所得稅，這樣可能會導(dǎo)致社會資本向政府尋求更多補(bǔ)貼，形成一種惡性循環(huán)。

　　此次財(cái)政部研究的PPP稅收優(yōu)惠政策，主要涉及到政府和社會資本之間資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的交易環(huán)節(jié)。北京大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，比如一個污水處理廠，政府來經(jīng)營基本上是不涉及稅收的，但出售給社會資本，經(jīng)過一次交易就會涉及稅收問題，社會資本要在這個項(xiàng)目上賺錢，也會涉及到稅收。

　　PPP稅收優(yōu)惠的提法，最早出現(xiàn)在2015年5月，當(dāng)時財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），其中提出，落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會資本合作（PPP）模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

　　在金永祥看來，如果稅收優(yōu)惠政策最終實(shí)施，那么所有與企業(yè)相關(guān)的稅收項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目都會涉及到，因?yàn)镻PP項(xiàng)目公司也是一類企業(yè)。特別之處在于，PPP項(xiàng)目經(jīng)營涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，項(xiàng)目公司和政府的關(guān)系與其他企業(yè)不同，政府要對其進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管。

　　調(diào)研

　　2015年第三季度，財(cái)政部已經(jīng)就PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，對北京、上海、河北、遼寧、江蘇、浙江、安徽、湖南、貴州等省市進(jìn)行了調(diào)研。

　　一位基層的財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，財(cái)政部的調(diào)研主要是針對四個方面的問題。首先是PPP項(xiàng)目在全生命周期過程中主要涉及哪些稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)如何；其次是PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中面臨哪些稅費(fèi)上的亟待解決的問題。

　　第三個問題是地方政府對“從稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金全方面出臺支持PPP發(fā)展”有何具體建議。比如，在PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段，可以從哪些稅種或者行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金方面給予優(yōu)惠，以及如何給予稅收優(yōu)惠——采取的優(yōu)惠方式和力度。

　　最后一個問題，就是在給予PPP項(xiàng)目有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策時，如何加強(qiáng)稅收征管和增強(qiáng)政策的可操作性。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)舉例說，PPP項(xiàng)目的全生命周期，就TOT項(xiàng)目來說主要涉及到一個存量資產(chǎn)，從轉(zhuǎn)讓到經(jīng)營，再到最后移交給政府。而BOT項(xiàng)目則是從建設(shè)、經(jīng)營到最后移交政府的全過程。

　　在整個過程中，稅收對于PPP的影響被認(rèn)為是系統(tǒng)性的，而且不少業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，有些稅率偏高。

　　金永祥表示，稅率能夠降低最好，但是PPP項(xiàng)目公司設(shè)立涉及的交易環(huán)節(jié)頗多，有些社會資本希望在所有環(huán)節(jié)都能夠享受到稅收優(yōu)惠，我認(rèn)為有難度。

　　比如，對于園區(qū)開發(fā)中涉及房地產(chǎn)業(yè)的，如何制定優(yōu)惠政策才能使之不要成為對于房地產(chǎn)行業(yè)的優(yōu)惠，這取決于對PPP的認(rèn)識。金永祥說，哪些屬于PPP范圍，哪些不屬于，這在出優(yōu)惠政策時一定要考慮到，他建議可以將稅收優(yōu)惠政策直接給具體行業(yè)，比如市政基礎(chǔ)設(shè)施，可以單獨(dú)給環(huán)保行業(yè)出政策，享受稅收優(yōu)惠政策的是指定行業(yè)的PPP項(xiàng)目。

　　力推

　　正在研究的PPP稅收優(yōu)惠政策，只是財(cái)政部推動PPP發(fā)展的諸多措施之一。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，此前傳言擱置的“PPP財(cái)政補(bǔ)貼納入預(yù)算管理辦法”，目前也已重新啟動；但財(cái)政部內(nèi)部會簽完畢的“物有所值指引”，據(jù)了解已被打回重新修改。

　　在一位長期研究PPP的專家來看，PPP財(cái)政補(bǔ)貼納入預(yù)算管理辦法是非常重要的，甚至相比“財(cái)政可承受力指引”和“物有所值指引”都重要。

　　這位專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，對PPP的財(cái)政補(bǔ)貼是政府的一項(xiàng)支出，應(yīng)該納入預(yù)算管理，并且只有《預(yù)算法》將其納入預(yù)算管理，進(jìn)行預(yù)算審批，才使財(cái)政補(bǔ)貼是有法律依據(jù)的；如果只是政府承諾給予補(bǔ)貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現(xiàn)上也存在風(fēng)險。

　　而“物有所值指引”之所以重要，是因?yàn)槠淠鼙鎰e出真正規(guī)范的PPP項(xiàng)目。一位省級財(cái)政部門PPP管理人士表示，從國內(nèi)PPP模式的實(shí)踐來看，物有所值指引尤其對那些保底承諾、固定回報(bào)等包裝出的偽PPP項(xiàng)目，具有辨識作用。因?yàn)檫@些項(xiàng)目不能充分實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的有效轉(zhuǎn)移和合理分配，所以往往無法通過“物有所值”評價。

　　但在2015年11月底，曾有輿論認(rèn)為在中國做PPP，不適合搞物有所值。理由是，在各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，部分善于做“命題作文”的中介咨詢機(jī)構(gòu)，往往會根據(jù)業(yè)主的意見左右“物有所值”評價結(jié)果，使其流于形式。

　　上述省級財(cái)政部門PPP管理人士則表示，雖然存在一些問題，但不可否認(rèn)，各級政府包括所屬的財(cái)政、發(fā)改和行業(yè)主管部門等，都在觀念上逐步意識到了“物有所值”的重要作用，而這種觀念上的進(jìn)步，未來充分發(fā)揮PPP模式的體制機(jī)制優(yōu)勢，意義重大。

　　他認(rèn)為，目前PPP項(xiàng)目的“物有所值”評價還不為相關(guān)政府主管部門所普遍接受，出現(xiàn)一些負(fù)面的評價甚至反對的聲音都是可以理解的，尤其是目前“物有所值”評價框架尚在完善之中，因此地方政府在實(shí)踐中容易走偏等問題也確實(shí)存在。

　　“財(cái)政部作為PPP推進(jìn)的牽頭部門，一方面在著力完善PPP模式的相關(guān)制度框架，其中很重要的一部分就是如何引進(jìn)具有競爭優(yōu)勢的社會資本，并充分發(fā)揮其主觀能動性，以實(shí)現(xiàn)供給的增加、風(fēng)險分配的優(yōu)化，以及成本的降低，這些理念目前也已為各級政府所逐步接受。另一方面，財(cái)政部也正為開展定量‘物有所值’評價積極進(jìn)行準(zhǔn)備，通過建立相關(guān)PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫，充分收集各類項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息。”這位PPP管理人士表示。